Етикет: министерство на образованието

Нека продължим обсъждането на проекта за Закон за училищното образование с преглед на правилата за финансиране, които той предлага.

Ваучерите

В публичното пространство се говори за така наречените ваучери. Трябва да се каже, че училищното образование в България вече се финансира чрез “ваучери”, които в нормативните документи се наричат “единен разходен стандарт”. Щекотливият въпрос тук е дали и как тази система на финансиране да включва и частните училища. Текстът, който пряко урежда този въпрос, гласи следното:

Образованието и обучението на български граждани в частните училища може да бъде частично поето от държавата, чрез изплащането на държавния единен разходен стандарт за един ученик при условията и по реда на този закон.

Нужно е внимателно вглеждане в детайлите на тази норма.

На първо място, тук се говори за български граждани. Според проекта образованието в държавните училища е безплатно (т.е. финансирано от държавата) не само за българските граждани, но и за тези на Европейския съюз, Норвегия, Исландия и Лихтенщайн като членове на Европейското икономическо пространство, както и Швейцария, която има аналогични споразумения със съюза. Въпреки евентуалните съображения относно справедливостта, тази изричност в сегашния европейски контекст ми се струва нормална.

Какво ще рече, обаче, че “може да бъде” поето? При какви условия може да не бъде? Ако частното училище не желае (каква е процедурата да пожелае) или ако министърът или правителството решат (каква е процедурата да решат)? Във всеки случай изглежда, че проектът оставя някаква условност. Би било много недалновидно тази условност да заработи надолу по нормативните уредби. Ако някой иска да предлага частно образование, трябва да му се гарантира ясна и стабилна регулаторна рамка. Това не е въпрос, който трябва да се решава на ниво политически кабинети.

Не е ясно и уточнението “частично”. Това явно не означава, че (може да) се дава само част от разходния стандарт. Но дали държавата иска да задължи частните училища винаги да определят такси по-високи от този стандарт? Или презюмира, че те винаги трябва да имат и други източници на финансиране? Или “поемането” на “обучението и образованието” в частните училища не може да се сведе само до финансирането и задавайки тези въпроси проявяваме неразбиране към понятийните обеми, с които законотворецът работи?

Във всеки случай, такова финансиране трябва да става “при условията и по реда на този закон”. Това ще рече, че изчисляването на стойността на “ваучера” се прави по формулите, разписани в чл. 172. Кой, обаче, е финансиращият орган? Обикновено това е общината, но в някои случаи може да бъде и държавата. Може ли да има частни училища с държавно (а не общинско) финансиране?

В този вид нормата създава проблеми, вместо да въвежда ясна политика. Извън нея, проектът не предвижда особени промени в системата на делегирани бюджети и определянето на единните разходни стандарти.

Справедливостта

Дали проблемът за финансирането на частни училища е конституционен или не, е спорен въпрос, независимо какво мисли Комисията по дискриминация. Тук трябва да се отиде отвъд тълкуването на буквата и да се запитаме какво е справедливо.

Със сигурност справедливостта не страда от самото намерение на държавата да финансира получаването на образование от легитимни частни институции. Въпросът е как, при какви условия и с оглед на какви политики и ценности това да се случва. Бойко Пенчев има коментар в Дневник в тази посока, но това, което препоръчвам, е внимателното прочитане на текстовете на Йонка Първанова в текущия дебат в онлайн изданието на Капитал. Там тя защитава позицията “Не”, с уточнението “в настоящия момент и настоящата ситуация в образователната система”. Със същия успех тези позиции могат да бъдат четени като “Да”, с уточнението “при внимателна регулация, гарантиран достъп и фокусиране върху същността и качеството на образователната услуга”. Тезите на опонента й си струва да бъдат четени като справочен материал, тъй като дават формули и примери без навлизане в детайли.

Фактът, че Йонка Първанова с основанията, които излага, защитава позицията „Не“, показва недоверие в способността на министерството и въобще на политическото представителство и законотворческия процес да регламентират въпроса по подходящ начин. Проектът, който обсъждаме, по никакъв начин не работи в полза на такова доверие, най-малкото защото не се дискутират основания и детайлни намерения. Можем само да предположим, че се застава на принципната позиция, че спазването на образователните стандарти е единствено и достатъчно условие.

Това е класически въпрос за политическа идеология. Без да влизаме в идеологически полемики, трябва да се каже следното. Ако държавата именно като държава, от името на цялото общество, иска да прави образование, да поема отговорности относно образованието, не е достатъчно да зададе стандарти. Образованието не е нещо, което просто и само се дефинира. Тези отговорности или трябва да се поемат, или да се делегират на други субекти.

Предложения нов Закон за училищното образование внася някои промени в продължителността и структурата на обучението.

Две години предучилищна подготовка

Предучилищната подготовка става задължителна за всички деца, които в съответната година навършват пет годишна възраст. Тази норма присъства и в приетия проект за изменение на сегашния закон, което би трябвало да се направи скоро и да влезе в сила от идния септември. Мярката е по-скоро положителна, макар мотивите за нея, с които проектът е пратен към Народното събрание, да са доста формално изложени.

Два гимназиални етапа

По-интересно е в другия край. Гимназиалната степен започва от VIII клас и се разделя на първи и втори етап (съответно от осми до десети клас и единайсти и дванайсти клас). При условие, че степента ще бъде пет годишна независимо от вида училище, в разделянето се постига някакъв ритъм и вероятно дари естетика. Определенията и оразличаванията, обаче, са доста мъгляви и сякаш целят да регламентират най-вече отпадането на част от учениците в X клас, а не структуриране и рационализиране на образователния процес.

Задължителните часове във всички етапи включват задължителна и задължителноизбираема подготовка. Освен тях, във втория гимназиален етап има и „профилирана/професионална“ подготовка. (Чл. 70) Това на пръв поглед звучи все едно профилиране или професионално обучение ще се случва само в XI и XII клас. Но не е вярно. Удостоверението за завършен X клас може да бъде съпроводено и от свидетелство за професионална квалификация. Редица клаузи постановяват всякакви възможни изключения, които се уреждат в наредба на министъра. Изключенията са и в двете посоки – задължително учебно съдържание може да отпада или незадължително да става задължително, според вида на училището. Това не означава, че по-надолу в нормативната йерархия няма да има ясна структура, просто законът не стига много далеч в предписанията си.

Удостоверението за завършен X клас дава „право на професионално обучение“. Тази формулировка сигурно има някакво обяснение, ако се свърже с последващото регламентиране на придобиването на професионална квалификация, уреждано в наредби на министерството. Обаче, „право на обучение“, каквото и да е то, би трябвало да има всеки. Това какви условия ще се поставят в някакви други нормативни актове е въпрос, който трябва да се урежда там, не тук. Нима никакво „професионално обучение“ никога няма да може да се регламентира и да се състои без завършен Х клас? Такива клаузи имат свойството да звучат по-скоро като отнемане на права, не като даване.

Още по-абсурдно е, че удостоверението дава „достъп до пазара на труда“. Не е ясно какво по този начин държавата се опитва да каже на пазара. Вероятно да бъде така добър за зачита този документ. Но не виждам възможните следствия от тази клауза в този закон.

Преходът от X към XI клас включва задължително външно оценяване, оценките от което се вписват в приложение към удостоверението. По всичко изглежда, че тук очакваните сценарии са или ученикът да излезе от системата и да си търси късмета „на пазара“ или да остане в същото училище и да продължи образованието си по учебния план, по който е бил приет три години по-рано. Практически, обаче, няма начин тази граница да не се превърне в стресова. Нищо чудно някои гимназии да престанат да обучават ученици в по-горни класове. Няма опит тук да се регламентира някаква мобилност на учениците, което означава, че преместването към друго училище ще става на общо основание, което пък означава, че дори успешните ученици от иначе слаби училища ще бъдат маргинализирани.

Принципи

Да направим крачка назад и да погледнем нещата по-общо.

В момента образованието е задължително до 16 годишна възраст. Проектът слага задължителна начална точка – на 5 години всяко дете трябва да влезе в системата – и прави възможно регламентираното и санкционирано излизане от системата в края на задължителния период с удостоверение за завършен Х клас. В някакъв смисъл това е позитивна структурна промяна, макар че втората й част в сегашната формулировка е сериозно проблематична.

Задължителността на образованието в този период трябва да подпомогне съвместното овладяване от учениците на основни познавателни, граждански и културни компетенции и умения, както и да създаде възможност за преодоляване на проблеми като неграмотност, невладеене на езика и маргинализация. Извън пожелателни и общи формулировки, които сами по себе си не са лоши („единна система“, „национален приоритет“, „Европейски съюз“, „равен достъп“, „качествено образование“, „пълноценно развитие на личността“, „диагностика и оценка на личностното развитие“, „учене през целия живот“), проектът не изглежда да адресира очевидни проблеми като неефективност на образованието при етнически малцинства и други маргинализирани групи, хаотична структурираност на учебното съдържание по образователни етапи и по вид, голямата фрагментираност на видовете училища и учебни програми.

Образованието си има министерство. То е модерна институция и има сайт. На неговата начална страница министерството публикува новини. Една от тях е озаглавена “Предложение за обсъждане и обществена дискусия на Проект за Закон за училищното образование”. Текстът на публикацията съдържа две изречения. Първото повтаря дословно заглавието и е хипервръзка към файл с текста на проектозакона (който на места вече е поправян с промени и прецизирания на някои клаузи). Второто призовава читателите на сайта (сиреч общетсвото) да пращат “аргументирани предложения” на имейл адрес uchilishte@mon.bg.

Обществото трябва да се аргументира. Министерството, обаче, не се е погрижило. Не са публикувани мотиви и няма никакво позоваване на предхождаща работа. Няма дори елементарно линкване към по-общи документи като стратегии, програми или други целеполагания, които всъщност са налични на сайта му. Администрацията явно си представя дискутирането като процес, в който тя чака някой да й каже нещо, без самата да поема активна роля. (Тук може би трябва да изключим спорадичните семинари и конференции в не много широк кръг и медийните изяви на министъра.)

Проектът всъщност витае в пространството вече за трети мандат. Сегашният вариант беше анонсиран някъде през април. Акцентите, които бяха изведени в медиите, касаеха неща като финансирането и дисциплината. Министерството започна дебата, като обсъди намеренията си с “родителски и други организации”. Някак в ход законопроектите станаха два, като първия, вече приет от Министерския съвет в началото на юни, изменя за пореден път сегашния Закон за народната просвета, на който след това му предстои да бъде отменен. Идеята е някои промени да влезнат в сила веднага и да важат от следващата учебна година.

Цялостният закон, който явно ще бъде обсъждан по-дългосрочно, е към 60 страници. Заявяват се принципни положения на образователната политика, която държавата ще води. Качеството е “право” на получаващите образование, “задължение” на учителите или нещо, чието “осигуряване” се делегира на отделните институции в системата. Най-големият дял дискутира “образователната среда”, която освен институциите и организацията на системата със замах десубектира ученици, педагози, психолози, съветници и родители, като ги третира също като пейзаж.

Извън някои прекалености, проектът включва немалко разумни неща. Но каква е идеята? Текстът на един евентуален закон сам по себе си не е идея. Не е ясно дали министерството работи с такива.

– Има проблем с дисциплината в училищата, – казали си в министерството на образованието. – Какво да направим? Хайде да позволим на учителите да гонят непослушните и да въведем оценка, която да казва кой ученик има лошо поведение.

Измислили чиновниците това и сега се чудят какви да са евентуалните следствия и приложения. Истината е, че няма нужда да се чудят, защото са ги обезсмислили предварително.

Преценяват учителят, директорът или учителският съвет, че даден ученик не се държи добре. Какво да се прави? Ученикът е разумно човешко същество и поведението му има човешки основания. Може би има проблеми в семейството и компенсира с агресия. Може би е имал травматично преживяване, повлияло върху начините на социализация. Може би културната му среда във и извън училището са в силен дисонанс и има трудности с ориентацията по отношение на норми и ценности. Вместо да осмислят основанията и да вменят отговорност на училището да влезе в диалог с тези деца, да представлява обществото с неговите ценности и постижения пред тях, чиновниците решават да слагат оценка и да й търсят последствия.

Например можело това да повлияе при приема в гимназиите след седми клас. С което ни се казва, че хората (било то и „подрастващи“) не се променят и е добре да отрежем отрано възможностите пред тези, които сме решили, че са лоши. Защото те ще си останат такива.

Невероятен мисловен процес е протекъл при измислянето на този проектозакон, няма що.