Категория: principia

Нека продължим обсъждането на проекта за Закон за училищното образование с преглед на правилата за финансиране, които той предлага.

Ваучерите

В публичното пространство се говори за така наречените ваучери. Трябва да се каже, че училищното образование в България вече се финансира чрез “ваучери”, които в нормативните документи се наричат “единен разходен стандарт”. Щекотливият въпрос тук е дали и как тази система на финансиране да включва и частните училища. Текстът, който пряко урежда този въпрос, гласи следното:

Образованието и обучението на български граждани в частните училища може да бъде частично поето от държавата, чрез изплащането на държавния единен разходен стандарт за един ученик при условията и по реда на този закон.

Нужно е внимателно вглеждане в детайлите на тази норма.

На първо място, тук се говори за български граждани. Според проекта образованието в държавните училища е безплатно (т.е. финансирано от държавата) не само за българските граждани, но и за тези на Европейския съюз, Норвегия, Исландия и Лихтенщайн като членове на Европейското икономическо пространство, както и Швейцария, която има аналогични споразумения със съюза. Въпреки евентуалните съображения относно справедливостта, тази изричност в сегашния европейски контекст ми се струва нормална.

Какво ще рече, обаче, че “може да бъде” поето? При какви условия може да не бъде? Ако частното училище не желае (каква е процедурата да пожелае) или ако министърът или правителството решат (каква е процедурата да решат)? Във всеки случай изглежда, че проектът оставя някаква условност. Би било много недалновидно тази условност да заработи надолу по нормативните уредби. Ако някой иска да предлага частно образование, трябва да му се гарантира ясна и стабилна регулаторна рамка. Това не е въпрос, който трябва да се решава на ниво политически кабинети.

Не е ясно и уточнението “частично”. Това явно не означава, че (може да) се дава само част от разходния стандарт. Но дали държавата иска да задължи частните училища винаги да определят такси по-високи от този стандарт? Или презюмира, че те винаги трябва да имат и други източници на финансиране? Или “поемането” на “обучението и образованието” в частните училища не може да се сведе само до финансирането и задавайки тези въпроси проявяваме неразбиране към понятийните обеми, с които законотворецът работи?

Във всеки случай, такова финансиране трябва да става “при условията и по реда на този закон”. Това ще рече, че изчисляването на стойността на “ваучера” се прави по формулите, разписани в чл. 172. Кой, обаче, е финансиращият орган? Обикновено това е общината, но в някои случаи може да бъде и държавата. Може ли да има частни училища с държавно (а не общинско) финансиране?

В този вид нормата създава проблеми, вместо да въвежда ясна политика. Извън нея, проектът не предвижда особени промени в системата на делегирани бюджети и определянето на единните разходни стандарти.

Справедливостта

Дали проблемът за финансирането на частни училища е конституционен или не, е спорен въпрос, независимо какво мисли Комисията по дискриминация. Тук трябва да се отиде отвъд тълкуването на буквата и да се запитаме какво е справедливо.

Със сигурност справедливостта не страда от самото намерение на държавата да финансира получаването на образование от легитимни частни институции. Въпросът е как, при какви условия и с оглед на какви политики и ценности това да се случва. Бойко Пенчев има коментар в Дневник в тази посока, но това, което препоръчвам, е внимателното прочитане на текстовете на Йонка Първанова в текущия дебат в онлайн изданието на Капитал. Там тя защитава позицията “Не”, с уточнението “в настоящия момент и настоящата ситуация в образователната система”. Със същия успех тези позиции могат да бъдат четени като “Да”, с уточнението “при внимателна регулация, гарантиран достъп и фокусиране върху същността и качеството на образователната услуга”. Тезите на опонента й си струва да бъдат четени като справочен материал, тъй като дават формули и примери без навлизане в детайли.

Фактът, че Йонка Първанова с основанията, които излага, защитава позицията „Не“, показва недоверие в способността на министерството и въобще на политическото представителство и законотворческия процес да регламентират въпроса по подходящ начин. Проектът, който обсъждаме, по никакъв начин не работи в полза на такова доверие, най-малкото защото не се дискутират основания и детайлни намерения. Можем само да предположим, че се застава на принципната позиция, че спазването на образователните стандарти е единствено и достатъчно условие.

Това е класически въпрос за политическа идеология. Без да влизаме в идеологически полемики, трябва да се каже следното. Ако държавата именно като държава, от името на цялото общество, иска да прави образование, да поема отговорности относно образованието, не е достатъчно да зададе стандарти. Образованието не е нещо, което просто и само се дефинира. Тези отговорности или трябва да се поемат, или да се делегират на други субекти.

Предложения нов Закон за училищното образование внася някои промени в продължителността и структурата на обучението.

Две години предучилищна подготовка

Предучилищната подготовка става задължителна за всички деца, които в съответната година навършват пет годишна възраст. Тази норма присъства и в приетия проект за изменение на сегашния закон, което би трябвало да се направи скоро и да влезе в сила от идния септември. Мярката е по-скоро положителна, макар мотивите за нея, с които проектът е пратен към Народното събрание, да са доста формално изложени.

Два гимназиални етапа

По-интересно е в другия край. Гимназиалната степен започва от VIII клас и се разделя на първи и втори етап (съответно от осми до десети клас и единайсти и дванайсти клас). При условие, че степента ще бъде пет годишна независимо от вида училище, в разделянето се постига някакъв ритъм и вероятно дари естетика. Определенията и оразличаванията, обаче, са доста мъгляви и сякаш целят да регламентират най-вече отпадането на част от учениците в X клас, а не структуриране и рационализиране на образователния процес.

Задължителните часове във всички етапи включват задължителна и задължителноизбираема подготовка. Освен тях, във втория гимназиален етап има и „профилирана/професионална“ подготовка. (Чл. 70) Това на пръв поглед звучи все едно профилиране или професионално обучение ще се случва само в XI и XII клас. Но не е вярно. Удостоверението за завършен X клас може да бъде съпроводено и от свидетелство за професионална квалификация. Редица клаузи постановяват всякакви възможни изключения, които се уреждат в наредба на министъра. Изключенията са и в двете посоки – задължително учебно съдържание може да отпада или незадължително да става задължително, според вида на училището. Това не означава, че по-надолу в нормативната йерархия няма да има ясна структура, просто законът не стига много далеч в предписанията си.

Удостоверението за завършен X клас дава „право на професионално обучение“. Тази формулировка сигурно има някакво обяснение, ако се свърже с последващото регламентиране на придобиването на професионална квалификация, уреждано в наредби на министерството. Обаче, „право на обучение“, каквото и да е то, би трябвало да има всеки. Това какви условия ще се поставят в някакви други нормативни актове е въпрос, който трябва да се урежда там, не тук. Нима никакво „професионално обучение“ никога няма да може да се регламентира и да се състои без завършен Х клас? Такива клаузи имат свойството да звучат по-скоро като отнемане на права, не като даване.

Още по-абсурдно е, че удостоверението дава „достъп до пазара на труда“. Не е ясно какво по този начин държавата се опитва да каже на пазара. Вероятно да бъде така добър за зачита този документ. Но не виждам възможните следствия от тази клауза в този закон.

Преходът от X към XI клас включва задължително външно оценяване, оценките от което се вписват в приложение към удостоверението. По всичко изглежда, че тук очакваните сценарии са или ученикът да излезе от системата и да си търси късмета „на пазара“ или да остане в същото училище и да продължи образованието си по учебния план, по който е бил приет три години по-рано. Практически, обаче, няма начин тази граница да не се превърне в стресова. Нищо чудно някои гимназии да престанат да обучават ученици в по-горни класове. Няма опит тук да се регламентира някаква мобилност на учениците, което означава, че преместването към друго училище ще става на общо основание, което пък означава, че дори успешните ученици от иначе слаби училища ще бъдат маргинализирани.

Принципи

Да направим крачка назад и да погледнем нещата по-общо.

В момента образованието е задължително до 16 годишна възраст. Проектът слага задължителна начална точка – на 5 години всяко дете трябва да влезе в системата – и прави възможно регламентираното и санкционирано излизане от системата в края на задължителния период с удостоверение за завършен Х клас. В някакъв смисъл това е позитивна структурна промяна, макар че втората й част в сегашната формулировка е сериозно проблематична.

Задължителността на образованието в този период трябва да подпомогне съвместното овладяване от учениците на основни познавателни, граждански и културни компетенции и умения, както и да създаде възможност за преодоляване на проблеми като неграмотност, невладеене на езика и маргинализация. Извън пожелателни и общи формулировки, които сами по себе си не са лоши („единна система“, „национален приоритет“, „Европейски съюз“, „равен достъп“, „качествено образование“, „пълноценно развитие на личността“, „диагностика и оценка на личностното развитие“, „учене през целия живот“), проектът не изглежда да адресира очевидни проблеми като неефективност на образованието при етнически малцинства и други маргинализирани групи, хаотична структурираност на учебното съдържание по образователни етапи и по вид, голямата фрагментираност на видовете училища и учебни програми.

Образованието си има министерство. То е модерна институция и има сайт. На неговата начална страница министерството публикува новини. Една от тях е озаглавена “Предложение за обсъждане и обществена дискусия на Проект за Закон за училищното образование”. Текстът на публикацията съдържа две изречения. Първото повтаря дословно заглавието и е хипервръзка към файл с текста на проектозакона (който на места вече е поправян с промени и прецизирания на някои клаузи). Второто призовава читателите на сайта (сиреч общетсвото) да пращат “аргументирани предложения” на имейл адрес uchilishte@mon.bg.

Обществото трябва да се аргументира. Министерството, обаче, не се е погрижило. Не са публикувани мотиви и няма никакво позоваване на предхождаща работа. Няма дори елементарно линкване към по-общи документи като стратегии, програми или други целеполагания, които всъщност са налични на сайта му. Администрацията явно си представя дискутирането като процес, в който тя чака някой да й каже нещо, без самата да поема активна роля. (Тук може би трябва да изключим спорадичните семинари и конференции в не много широк кръг и медийните изяви на министъра.)

Проектът всъщност витае в пространството вече за трети мандат. Сегашният вариант беше анонсиран някъде през април. Акцентите, които бяха изведени в медиите, касаеха неща като финансирането и дисциплината. Министерството започна дебата, като обсъди намеренията си с “родителски и други организации”. Някак в ход законопроектите станаха два, като първия, вече приет от Министерския съвет в началото на юни, изменя за пореден път сегашния Закон за народната просвета, на който след това му предстои да бъде отменен. Идеята е някои промени да влезнат в сила веднага и да важат от следващата учебна година.

Цялостният закон, който явно ще бъде обсъждан по-дългосрочно, е към 60 страници. Заявяват се принципни положения на образователната политика, която държавата ще води. Качеството е “право” на получаващите образование, “задължение” на учителите или нещо, чието “осигуряване” се делегира на отделните институции в системата. Най-големият дял дискутира “образователната среда”, която освен институциите и организацията на системата със замах десубектира ученици, педагози, психолози, съветници и родители, като ги третира също като пейзаж.

Извън някои прекалености, проектът включва немалко разумни неща. Но каква е идеята? Текстът на един евентуален закон сам по себе си не е идея. Не е ясно дали министерството работи с такива.

Предложените промени в проекта за Закон за развитието на академичния състав са сериозни и е учудващо, макар и не чак толкова лошо, че дискусията в публичното пространство не е по-разгорещена.

Ректорът на Софийския университет е недоволен от предложението. Не стана много ясно защо, освен познатия аргумент за девалвацията на титлите.

Преди няколко дена Бойко Пенчев коментира в Дневник и изказа ясни възражения, които могат да се адресират по-директно в смислен разговор. Ще спомена основното по-долу.

По БНТ1 ректорите на НАТФИЗ и НБУ звучаха като да са съгласни с основното. Стана ясно, че държавните институции искат по-плавен преход и по-детайлни общовалидни критерии.

„Политолози и социолози”, под което определение май се разбира „Райчев и Дайнов”, казаха, че званието „доцент” всъщност е излишно.

Компромисът

Проектът е достатъчно радикален в утвърждаването на академичната автономия и изискването университетите и научните институции да поемат отговорност за качеството на работата си. Същевременно са запазени „големия доктор” и доцентурата, което може да се приеме за компромис спрямо статуквото и натрупаната академична традиция. От друга страна, процедурата по присъждането на степента доктор на науките реално се приравнява на процедурата по хабилитация, което е нелош начин да й се придаде значение, което освен символно, е и практическо. В това има потенциал за процедурни неясноти, както подходящо отбелязва Бойко Пенчев в коментара си.

Възражението, че другаде няма доценти, е всъщност заиграване само със символността. В българската академична традиция доцентите винаги са били хабилитирани преподаватели и в англо-саксонската терминология – професори. Разликата е в името. Друг е въпросът дали получаването на професура трябва да става по същата тежка процедура и да включва и конкурс, вместо само избор. Във всеки случай, евентуални промени в тази посока биха били по-скоро технически, ако оставим настрана суетата по названията и титлите.

Символният капитал

Притесненията за девалвация на титлите и званията (които вече биват наричани степени и длъжности) показват различните начини, по които членовете на академичната общност са склонни да произвеждат смисъл. Някои си казват, че ако има много професори, ще престане да бъде ценно и важно да си професор. За тях смисълът е в изключителността. Но защо всъщност е ценно и важно да си професор? И защо държавата трябва да се грижи за регламентира тази изключителност насилствено? Ако нещо се мисли по някакъв начин от общностите и обществото, не е работа на държавата да преценява дали това е правилно или не. Тя по-скоро трябва да остави фактичността да се случва и хората да застават в свободно отношение към нея. Прехвърлянето на отговорността към университетите изисква и очаква те да започнат да се субектират през научната си дейност и да влизат в непосредствени и свободни отношения с обществото и другите научни организации.

Ако университетите са университети, професорите ще са професори. Държавата има достатъчно механизми (и интерес) да се грижи за първото.

Заедно с това, законопроектът предвижда процедура по взаимно признаване (и, съответно, непризнаване) на степените и длъжностите, присъждани от различните научни центрове. Практически това би означавало, че ако Пловдивския университет признава доцентурите, присъждани от Югозападния, и не признава тези, присъждани от Шуменския, процедурите по назначаването на доценти, получили званията си от тези две институции биха били различни, като в първия случай не би имало нужда от конкурс (чл. 17, ал. 2.).

Това създава възможност университетите да проявят разумност чрез свободата си, а не да я изискват от държавата. Изглежда повечето ректори са склонни да настояват за централизиран набор от подробно разписани критерии, които да изместят централизираността на процедурите, провеждани сега от ВАК. Нищо не пречи на университетите да се погрижат за това самостоятелно, без да искат законова и административна санкция, обвързвайки тези критерии с признаването на присъдените степени и длъжности. Така може и Ректорският съвет или някакво друго университетско обединение да получи някаква същностна роля в осигуряването и развиването на качеството на висшето образование и науката, а не просто да се държи като синдикат, пазещ статуквото.

Степени и длъжности, преждните титли и звания

Бойко Пенчев изразява притеснение, че има смесване между процедурите за присъждане на степента хабилитиран доктор, от една страна, и назначаването на хабилитирана длъжност, от друга. Едното касае универсалното оценяване на научния принос, а другото е процедура по назначаване на определена преподавателска и изследователска позиция. Проектът, обаче, прави достатъчно ясна разлика между конкурс и избор. Съответно в рамките на една и съща процедура степента хабилитиран доктор може да се присъжда и на повече от един кандидат, без всички да бъдат назначени на съответната позиция.

Според Бойко Пенчев, също така, трябва да има „свободни часове”, за да започне процедура по назначаването на асистент, доцент или професор, и това трябва да бъде разписано като изискване в закона. Сиреч трябва да има работа, за да назначите някого да я върши. Идеята това да е законова норма е доста странна. Разбира се, важно е научните институции да използват ресурсите си благоразумно, но това би трябвало да е обект на съвсем други процедури. Още повече, че след дългогодишни колебания немалко научни организации започват да осъзнават, че правенето на учебен план не означава твърдо и почти почасово разписание за конкретните курсове, които даден студент трябва да посещава по време на следването си.

Институции и общности

Друго възражение касае изискването мнозинството от членовете на комисиите, провеждащи конкурсите, да се състои от учени извън съответната научна институция. „Все едно”, според доста находчивия пример на Бойко Пенчев, „футболист отива на проби в Левски, а там го оценява комисия, в която освен Гонзо влизат треньорите на ЦСКА, Литекс и Локомотив Пловдив.” На първо място, комисията оценява, но не избира и не назначава. Онова, за което тя е отговорна, е даването на научен ценз. Предполага се, че това е в компетенциите на съответната научна общност и проектът може би се опитва да избегне прекаленото институционализиране на определянето на този ценз. За мен е неясно обратното – защо се фиксира съотношението три към две и не се допуска всички членове на комисията да бъдат външни за съответното висше училище.

Всъщност в българските дебати по подобни въпроси рядко се има предвид това, че научните общности по идея, а все повече и на практика, са наднационални. Би било интересен прецедент, ако дадена институция се опита да включи в тези процедури учени от чужбина. Проектът, изглежда, не изключва този вариант.

И вашите. Използвайте ги. Покажете ги на тези, които твърдят друго.

Трябва да се подобрят условията за правене на бизнес и въобще за реализиране на човешката свобода.

Трябва да се пресекат потоците от държавни пари към клиентелата около управляващите и измамата да стане морално и правно неприемливо и опасно начинание.

Трябва да се намали корупцията и да се премахнат елементите от системата, които я правят възможна, ефективна, а често дори и смислена, поради откритата абсурдност на правилата.

Трябва да се промени самия процес по изработване на тези правила така, че да включва в себе си мъдрост, съвест, толерантност и солидарност.

Трябва драстично да се подобри качеството на публичните услуги за гражданите, които се предлагат чрез посредничеството на държавата.

И най-важното, трябва да се гарантира справедливо правосъдие.

Дали това ще се случи? Едва ли веднага и в достатъчна степен, независимо от резултатите на изборите. Проблемът е, че този политически процес не е основан върху договарянето на справедливост.

Идеята за справедливост не може да се реализира стихийно. Условията за нея трябва да се изграждат търпеливо, последователно и мъдро. Отделните хора и общности – „народът“ – може да искат справедливост. Но някой трябва да артикулира това като цел. И всъщност не само „някой“, а всички, които молят обществото за доверие. Никой не изглежда в състояние да го направи. Никой не мисли през тази идея като водещ принцип, било защото същинският му интерес е друг, било защото е повлечен от обстоятелствата.

Ще трябва да чакаме още. Защото това всъщност никога не се е случвало в историята на тази държава и тази нация. Все още.